Doradztwo

Partnerstwo publiczno prywatne (PPP) jest efektywnym sposobem realizacji zadań inwestycyjnych m. in. przez jednostki samorządu terytorialnego, a szerzej – przez administrację publiczną. Równocześnie projekty partnerstwa publiczno – prywatnego stanowią atrakcyjną formę oraz możliwość dla sektora prywatnego, który w swoich zamierzeniach inwestycyjno-rozwojowych planuje wieloletnią współpracę z sektorem publicznym. Obecnie projekty PPP odnoszą się do wielu obszarów realizacji inwestycji infrastrukturalnych tj. m. in. modernizacji energetycznej obiektów użyteczności publicznej, modernizacji oraz budowy infrastruktury sportowej oraz pozostałych obiektów kubaturowych użyteczności publicznej, modernizacji oświetlenia ulicznego oraz budowy i utrzymania gminnych oraz powiatowych dróg publicznych. Należy podkreślić, że partnerstwo publiczno prywatne (PPP) odnosić może się również do usług świadczonych przez administrację publiczną (np. usługi szerokopasmowego dostępu do sieci Internet, zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków).

Każdorazowo inicjatywa rozpoczęcia postępowania o wybór partnera prywatnego oraz realizacji projektu PPP spoczywa na podmiocie publicznym. To sektor publiczny musi starannie przygotować projekt PPP, niejednokrotnie korzystając z pomocy doradcy realizującego projekty PPP. Przygotowanie projektu polegać musi na opracowaniu przez doradcę/kancelarie realizując projekty PPP analiz przedrealizacyjnych rozstrzygających o zasadności oraz efektywności planowanej inwestycji PPP. Zasadnym jest, aby założenia projektowe w inwestycji PPP, analizowane na początkowym etapie postępowania o wybór partnera prywatnego, znajdowały odzwierciedlenie w ogłoszeniu o zamówieniu publicznym. Zaznaczenia wymaga kwestia atrakcyjności projektu PPP – planowane przedsięwzięcie PPP realizowane przez administracje publiczną, często przy współudziale firmy doradczej świadczącej usługi z zakresu procedur partnerstwa publiczno-prywatnego, musi być akceptowalne przez sektor prywatny oraz potencjalne instytucje finansujące. Tylko taki podejście do realizacji przedsięwzięć PPP doprowadzi do sukcesu zmaterializowanego w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Jednoznaczne zdefiniowanie partnerstwa publiczno – prywatnego jest trudnym zadaniem, ponieważ odnosi się do wszystkich form współpracy administracji publicznej z sektorem potencjalnych wykonawców tj. partnerów prywatnych realizujących zadania publiczne. Czynnikiem warunkującym uznanie takiej kooperacji za partnerstwo publiczno – prywatne, jest odpowiedni podział zadań i ryzyk w realizowanym przedsięwzięciu PPP. Partnerstwem publiczno – prywatnym nazwano szeroko rozumianą współpracę podmiotu publicznego oraz sektora prywatnego.

W odniesieniu do podmiotu publicznego, ustawodawca nie wskazał zamkniętego katalogu. W związku z tym uznać można, że podmiotem publicznym w projekcie PPP są jednostki zobligowane do stosowania prawa zamówień publicznych tj. m. in.:

• organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sady i trybunały;
• jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki;
• jednostki budżetowe;
• samorządowe zakłady budżetowe;
• agencje wykonawcze;
• instytucje gospodarki budżetowej;
• państwowe fundusze celowe;
• Zakład Ubezpieczeń́ Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego;
• Narodowy Fundusz Zdrowia;
• samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej;
• uczelnie publiczne;
• Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią̨ jednostki organizacyjne;
• państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe;
• inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego.

W odniesieniu do powyższego katalogu należy zaznaczyć, iż podmiotem publicznym w projekcie PPP będą również związki jednostek wymienionych w katalogu. Ponadto wskazać można kategorię podmiotów nie ujętych w powyższym katalogu, znajdujących się poza kręgiem jednostek sektora finansów publicznych oraz osoby prawne, które uzasadnienie swojej działalności znajdują w zaspokajaniu powszechnych potrzeb społeczeństwa. Takimi ewentualnymi podmiotami publicznymi w projekcie PPP mogą być np. spółki komunalne. Natomiast warunkiem uznania tych jednostek za podmiot publiczny w projekcie PPP jest, jest spełnienie następujących warunków:

• jednostki sektora finansów publicznych:
  • finansują podmioty o których mowa powyżej w ponad 50% lub
  • posiadają ponad 50% udziałów albo akcji, lub
  • sprawują nadzór nad organem zarządzającym podmiotu, lub
  • powołują ponad połowę składu organu nadzorczego lub zarządzającego.

Partnerem prywatnym może stać się każdy przedsiębiorca zamierzający realizować – wspólnie z podmiotem publicznym – przedsięwzięcie PPP. Należy zaznaczyć, że do postepowań o wybór partnera prywatnego dla danego projektu PPP, co do zasady, przystępować mogą również spółki komunalne.

Jak wspomniano, przedmiotem projektu partnerstwa publiczno – prywatnego jest wspólna realizacja przedsięwzięcia PPP oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiot publiczny a partnera prywatnego. Wspomniana wspólna realizacja projektu PPP, współpraca na rzecz osiągnięcia z góry założonego celu jest procesem wieloletnim i obejmuje cały szereg czynności (projektowanie, budowa, finansowanie, zarządzanie oraz utrzymanie). Bardzo ważnym elementem każdego projektu partnerstwa publiczno – prywatnego jest wkład własny podmiotu publicznego. Jest to najistotniejszy obowiązek podmiotu publicznego, ale nie jedyny; w niektórych przypadkach podmiot publiczny działający w ramach projektu PPP może zobligować się do wsparcia partnera prywatnego w uzyskaniu wszelkich decyzji oraz zezwoleń umożliwiających – z punktu widzenia formalno-prawnego - realizację przedsięwzięcia PPP. Warto zaznaczyć, że w ustawodawstwie odnoszącym się do PPP nie zdefiniowana terminu ‘zadanie’, w związku z czym za zadanie przyjąć należy wszystkie czynności zmierzające do realizacji projektu PPP. Równocześnie zadania przekazane partnerowi prywatnemu muszą mieć bezpośredni związek z realizacją projektu PPP; ponadto partner prywatny każdorazowo, w różnych przedmiotowo projektach PPP, musi realizować zadanie związane z utrzymaniem lub zarządzaniem nowopowstałą lub zmodernizowaną infrastrukturą. Czynnikiem wskazującym na odmienność PPP od pozostałych form współpracy podmiotów publicznych z sektorem prywatnym jest opisywany podział ryzyk związany z realizacją projektu PPP. W aktach prawnych dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego nie wskazano zasad ani katalogu ryzyk, które musi przejąć partner prywatny; w takiej sytuacji przeniesienie przynajmniej jednego ryzyka na partnera prywatnego realizującego przedsięwzięcie PPP wypełni opisaną przesłankę. Jednakże tak minimalne obciążenie partnera prywatnego w projekcie PPP spowoduje prawdopodobnie zaklasyfikowanie zobowiązań wynikających z umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym do długu publicznego. Praktyka realizowanych projektów wskazuje na taki podział ryzyk w projekcie PPP, dzięki któremu poszczególne ryzyka przejmie strona umowy o partnerstwie publiczno – prywatnym, która jest w stanie je odpowiednio kontrolować, szacować oraz minimalizować skutki jego wystąpienia.

Przedmiotem projektu PPP może być:

• budowa lub remont obiektu budowlanego;
• świadczenie usług;
• wykonanie dzieła, w szczególności wyposażenie składnika majątkowego w urządzenia podwyższającego jego wartość lub użyteczność;
• inne świadczenia.

Wymienione w powyższym katalogu czynności, wskazane przez ustawodawcę, zawsze powinny łączyć się z elementem utrzymania lub zarządzania infrastrukturą wykorzystywaną do realizacji przedsięwzięcia PPP. Wymieniony katalog określa bardzo szeroki zakres ewentualnych projektów partnerstwa publiczno – prywatnego, co wydaje się celowym zabiegiem ustawodawcy w celu objęcia partnerstwem publiczno – prywatnym możliwie najszerszego katalogu zadań realizowanych przez administracje publiczną. Ponadto, w związku z brakiem takich ograniczeń, możliwym jest realizacja projektu PPP mająca na celu kombinacje działań opisanych w katalogu np. budowa obiektu budowlanego wraz ze świadczeniem usług związanych z przeznaczeniem nowopowstałej infrastruktury. Jak już wspomniano, partner prywatny powinien być zobligowany do utrzymania lub zażądania nowopowstałą infrastrukturą. Nie chodzi jednak o ponoszenie kosztów związanych z bieżącym funkcjonowaniem obiektu, a o utrzymanie infrastruktury w stanie niepogorszonym z uwzględnieniem zasad należytej staranności oraz dbanie o prawidłowe jej funkcjonowania. Natomiast zarządzanie odnosi się do podejmowania szeregu działań oraz decyzji bezpośrednio wpływających na prawidłową realizację/eksploatację przedsięwzięcia PPP. Opisane obowiązki co do zasady realizowane są przez partnera prywatnego przez cały okres trwania umowy o PPP. Można założyć model, w którym obowiązki te realizowane będą w krótszym czasookresie, jednakże wynagrodzenie partnera prywatnego jest bezpośrednio związane ze świadczeniem opisywanych zadań; takie działanie wydaje się sprzeczne z ideą projektów PPP oraz często ekonomicznie nieuzasadnione dla jednostek sektora finansów publicznych. Głównym założeniem planowanego projektu partnerstwa publiczno – prywatnego jest wybór najlepszego modelu w odniesieniu do takich czynników jak podział zadań i ryzyk czy model wynagrodzenia partnera prywatnego. Przepisy prawa traktujące o PPP nie narzucają dla poszczególnych projektów PPP konkretnych form współpracy, w związku z czym podmiot publiczny na etapie analizowania możliwych form współpracy z sektorem prywatnym w ramach PPP, ma możliwość wyboru odpowiadającej bieżącej sytuacji modelu prawno-organizacyjnego oraz finansowego dla przedsięwzięcia PPP. W celu podjęcia najlepszej decyzji należy rozważyć kwestie związane z m. in.:

• zarządzaniem oraz utrzymaniem infrastruktury;
• projektowaniem przedsięwzięcia;
• kierowanie realizacja zadania;
• model finansowania przedsięwzięcia.

Szereg decyzji podjętych w odniesieniu do powyższego zakresu bezpośrednio wpłyną na model oraz strukturę projektu partnerstwa publiczno – prywatnego. Poniżej opisane zostały wybrane formy współpracy z sektorem prywatnym w ramach PPP.

• BOT – buduj, eksploatuj, przekaż. Partner prywatny zobligowany jest do wybudowana infrastruktury, eksploatuje ją a w konsekwencji przekazuje podmiotowi publicznemu, który sprawuje ciągły nadzór nad infrastrukturą oraz reguluje kwestie związane z jej funkcjonowaniem w ramach zawartej umowy o PPP.
• DBFO – projektuj, buduj, finansuj i eksploatuj. Partner prywatny, oprócz wybudowania infrastruktury zobligowany jest do jej zaprojektowania oraz sfinansowania. Ponadto na własne ryzyko eksploatuje infrastrukturę świadcząc skonkretyzowane usługi, z czego czerpie swoje wynagrodzenie.
• BOO – buduj, posiada i eksploatuj. Model podobny do DBFO; jednakże w tym przypadku składniki majątkowe przechodzą na rzecz sektora publicznego po zakończeniu projektu PPP. Cały ciężar nakładów związanych z utrzymaniem i konserwacją infrastruktury spoczywa na partnerze prywatnym.
• BTL – buduj, przekaż, dzierżaw. Partner prywatny w projekcie PPP odpowiedzialny jest za sfinansowanie oraz realizację inwestycji. Partner prywatny jest właścicielem infrastruktury powstałej w ramach projektu PPP. Operatorem usług, w zależności od projektu, może być zarówno podmiot publiczny jak i partner prywatny. Po zakończeniu przedsięwzięcia PPP, własność przenoszona jest na stronę publiczną.

Realizacja przedsięwzięć partnerstwa publiczno – prywatnego co do zasady nie wymaga wykonywania tzw. analiz przedrealizacyjnych w celu określenia opłacalności oraz efektywności planowanego projektu PPP. Jednakże pamiętać należy o tym, że jednostki sektora finansów publicznych zobligowane są do odpowiedzialnego wydatkowania środków. W związku z powyższym koniecznym jest, niejednokrotnie z doradcą zajmującym się projektami PPP, wykonanie szeregu analiz (m.in. prawna, finansowa, organizacyjna), które pozwolą na podjęcie decyzji o realizacji projektu oraz jego formie. Zaznaczyć należy, że wiele projektów PPP ogłaszanych głównie przez jednostki samorządu terytorialnego nie doczekało się swojego finału w postaci umowy o PPP, ze względu na niewystarczające przygotowanie do jego realizacji oraz – często – nie korzystanie z pomocy profesjonalnych doradców w ramach projektów PPP.

Praktyka realizowanych projektów PPP w Polsce wskazuje na bardzo niski odsetek postępowań zakończonych podpisaniem umowy o PPP, w których udziału nie brał profesjonalnych doradca w projekcie PPP zajmujący się doradztwem w ramach partnerstwa publiczno – prywatnego. Obecnie rynek potencjalnych partnerów prywatnych jest bardzo świadomy i zainteresowany realizacją projektów PPP. Wiąże się to z coraz większym poziomem realizacji projektów. Sektor prywatny, który formalny związek z postępowaniem o wybór partnera prywatnego ma od momentu odpowiedzi na ogłoszenia o zamówieniu, już na tym etapie bada i ocenia atrakcyjność oraz opłacalność inwestycji. W skrajnych przypadkach może się okazać, iż źle przygotowane ogłoszenie dla przedsięwzięcia PPP, obarczone nierealnymi założeniami projektowymi może zakończyć całą procedurę PPP, skazując inwestycje na niepowodzenie. Takie działanie bezpośrednio wpływa na powielanie stereotypu o niekorzystnych i trudnych warunkach do realizacji projektów PPP.

Rolą profesjonalnego doradcy w projekcie partnerstwa publiczno – prywatnego jest połączenie kompetencji oraz zebranie zespołu ekspertów, którzy przygotują postępowanie od strony prawnej, finansowej, a czasami nawet technicznej. Wszystkie te elementy odpowiadają za sukces projektu PPP. Należy zaznaczyć, że jednostki z sektora publicznego często nie posiadają kadry, która będzie w stanie zrealizować szereg opisywanych zadań. Dobrą alternatywą jest korzystanie z wyspecjalizowanych doradców w projektach PPP. Tylko takie działanie pozwala administracji publicznej na rzetelne i korzystne uformowanie współpracy w ramach PPP. To profesjonalny doradca dla projektów PPP wskaże wszystkie problemy oraz niebezpieczeństwa związane z realizacją projektu PPP, jednocześnie przedstawiając konkretne rozwiązania. Doradca w projekcie PPP świadczący usługi na rzecz podmiotu publicznego powinien stanowić realne wsparcie w ramach negocjacji z potencjalnymi partnerami prywatnymi. Należy pamiętać o tym, że sektor prywatny również korzysta z pomocy profesjonalnych doradców w ramach PPP, w związku z tym poziom merytoryczny podmiotu publicznego w ramach prowadzonych negocjacji musi być równie wysoki.

Należy pamiętać, że prace doradcy w projekcie PPP muszą być skonkretyzowane i usystematyzowane. Najczęstsza praktyka odnosi się do podziału usług doradczych na etapy, których zakończenie wiąże się z konkretnym rezultatem. Dobrym rozwiązaniem jest przygotowanie rzetelnego harmonogramu postępowania o wybór partnera prywatnego; taki dokument z jednej strony pozwoli kontrolować i nadzorować prace doradcy w projekcie PPP, z drugiej - wskaże konkretne terminy realizacji zadania. Natomiast w przypadku niedochowania terminów – pomoże zidentyfikować problemy, z jakimi spotkał się realizowany projekt PPP. Natomiast sam zakres czynności doradcy w projekcie PPP może obejmować działanie kompleksowe bądź wyodrębnione części o węższym zakresie. Wszystko zależy od potencjału kadrowego i finansowego którym dysponuje podmiot publiczny; równocześnie należy zaznaczyć, że zakres usług doradczy dla projektu PPP nie powinien być swobodnie kształtowany. Dla efektywnej realizacji przedsięwzięcia PPP istotnym jest, aby doradztwo dla projektu PPP swoim zakresem obejmowało przynajmniej aspekty prawne oraz finansowe; kwestią do rozstrzygnięcia jest doradztwo techniczne – niejednokrotnie podmioty publiczne dysponują kadrą posiadającą wystarczające kompetencje do negocjowania aspektów technicznych z potencjalnymi partnerami prywatnymi.

Partnerstwo publiczno-prywatne stanowi dynamicznie rozwijającą się formę współpracy podmiotów publicznych z sektorem prywatnych inwestorów. W związku z coraz częstszym ograniczeniem możliwości dofinansowania do realizacji poszczególnych inwestycji realizowanych przez administrację publiczną, PPP staje się alternatywą, po którą chętniej sięgają głównie JST. To JST realizują w Polsce najwięcej przedsięwzięć PPP. Utrudnieniem w realizacji projektów jest pożądany przez JST, koncesyjny model współpracy z partnerem prywatny, bardzo ryzykowny gospodarczo dla sektora prywatnego. Na szczęście i w tej materii podmioty publiczne dostrzegają konieczność realnego partycypowania w kosztach projektu PPP od samego początku jego funkcjonowania.

Skomplikowana i zawiła procedura przygotowania i przeprowadzenia procedury PPP wymaga od podmiotów publicznych bardzo konkretnego przygotowania merytorycznego. Różnorodność zagadnień i problemów prawnych związanych z realizacją przedsięwzięcia PPP skłania coraz częściej do korzystania z pomocy profesjonalnych doradców z zakresu PPP. Zdecydowana większość projektów zakończonych sukcesem, realizowana była przy współudziale firm doradczych specjalizujących się w projektach PPP, a niemalże wszystkie z nich poprzedzone były procesem wykonania analiz przedrealizacyjnych. Niezmiennym jest jednak fakt, że sukces projektu PPP zależy od determinacji oraz sprawnego podejmowania decyzji przez podmiot publiczny.